Начать блог на снобе
Все новости

Политика

Редакционный материал

Реформа федерализма 2.0.

Почему Ненецкий округ не объединяется с Архангельской областью

13 мая главы Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО) подписали меморандум о намерении объединить регионы. Однако после протестов мирных жителей вопрос объединения отложили на неопределенный срок. Политолог Игорь Окунев рассказал «‎Снобу», почему жители НАО выступают против объединения, как регионы объединялись раньше и что не так с федерализмом в России

1 июня 2020 13:45

Фото: Maxim Zmeyev/REUTERS

Что произошло

13 мая был подписан меморандум, касающийся подготовки объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Следующим шагом должно было стать проведение референдума по вопросу объединения регионов. Но 27 мая секретарь генсовета «Единой России‎» Андрей Турчак объявил, что вопрос о референдуме пока закрыт. Один из присутствовавших на заседании политсовета партии объяснил это решение так: «Была высказана позиция, что только люди могут решать вопрос об объединении и делать это без обсуждения с ними нельзя‎». Жители тем временем выступают против слияния регионов. 

Российские регионы уже объединялись раньше: в 2005–2008 годах шесть автономных округов объединились с другими краями и областями (Агинский Бурятский с Читинской областью, Усть-Ордынский Бурятский с Иркутской областью, Корякский с Камчатской областью, Таймырский и Эвенкийский с Красноярским краем, Коми-Пермяцкий с Пермской областью). Отечественные политологи называют этот процесс российской реформой федерализма, которая не была завершена и закончилась объединением Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В этом году вышла монография группы исследователей из МГИМО под руководством Игоря Окунева «‎Объединение регионов Российской Федерации», в которой было высказано предположение о том, что реформа федерализма, скорее всего, будет продолжена. ‎События вокруг НАО и Архангельской области, возможно, подтверждают это предположение.  

Что такое реформа федерализма в России

Вместе с приходом Владимира Путина к власти началась российская реформа федерализма. Она включала много разных мер, в том числе создание федеральных округов и введение должности полномочного представителя президента. С этой реформой связано и объединение ряда российских регионов. Этот процесс можно будет назвать первой волной объединения, если будет вторая волна, которая может начаться как раз с объединения НАО и Архангельской области. 

Зачем проводилась реформа

Цель объединения регионов никогда напрямую не заявлялась. Хотя эксперты и называют объединение регионов реформой центральных властей, в реальности эта реформа была представлена как отдельные инициативы с мест. Но можно определить несколько возможных целей на основе многочисленных глубинных интервью с жителями объединенных регионов, в том числе с представителями региональных властей, проведенных в ходе исследования итогов объединения регионов. 

Первая возможная цель — социально-экономическое развитие отдельных субъектов России. Бедные регионы присоединяются к богатым. В большей части случаев уровень социально-экономического развития территорий бывших бедных регионов повысился. Это проявляется в валовом региональном продукте и уровне доходов жителей региона.  

Вторая возможная цель — повышение эффективности органов госвласти. Присоединяемые автономные округа представляли собой малочисленные регионы в несколько десятков тысяч человек. При этом на столь небольшое число жителей создавались все региональные органы и представительства федеральных органов, и получался необоснованно большой бюрократический аппарат. Возникла необходимость оптимизировать госуправление на местах. Власти обещали принять особый федеральный закон, в котором бы прописывался особый порядок управления присоединенными регионами. Но единой модели управления этими субъектами так и не установили. 

Третья возможная цель, которую называли опрошенные люди, но никогда не называла власть, — сокращение этнического компонента в России. Здесь ситуация более неоднозначная. Центр уделил много внимания поддержке этносов. Власти вкладывали большие деньги в культурное развитие, восстанавливали музеи, поддерживали центры культуры, языка и спорта. Но для людей особый статус региона оказался важнее, чем конкретные проекты по развитию этнического самосознания. Не все люди ходят в музеи и библиотеки, зато каждый видит, как регион теряет свой символический статус, когда его присоединяют к другому региону.

Почему реформа не была завершена

Реформа остановилась на середине своего пути в 2008 году. Ее завершением, вероятно, должна была стать ликвидация всех автономных округов. Но она застопорилась как раз на Ненецком автономном округе — очень богатом, независимом субъекте, жителям которого свойствен сильный региональный патриотизм. Политические элиты региона смогли пролоббировать остановку реформы. Были раздосадованы все: и Кремль, и жители уже присоединенных округов, которые вдруг поняли, что, оказывается, можно было не присоединяться. Незавершенность реформы подсказывала, что попытки объединения регионов еще будут предприниматься. Новый факт, указывающий на это, — обсуждение поправок к Конституции. В нее предлагается включить понятие «федеральные территории‎». Что это такое, не совсем понятно. Но это показывает, что в верхних эшелонах власти ведутся разговоры о реформе федерализма и изменении территориально-административного деления.   

Какие есть предпосылки для объединения НАО и Архангельской области

Ненецкий автономный округ должен был стать одним из первых претендентов на объединение с другим регионом, для чего есть серьезные предпосылки. Ненецкий округ является одним из двух регионов (второй — Сахалинская область), которые очень зависят от цен на нефть и газ. В отличие от месторождений в других регионах, в НАО значительна доля нефти и газа, транспортируемых не по трубопроводам, а по морю. Стоимость таких нефти и газа находится в большей зависимости от цен на бирже, чем продаваемой на основе многолетних контрактов нефти, транспортируемой по трубопроводам. Поэтому, когда происходит обвал цен на нефть, как сейчас, в НАО могут возникать дыры в бюджете. Кроме того, жизнь в НАО очень дорогая, из-за этого регион должен обеспечивать серьезную социальную поддержку людям, которые приезжают в округ работать. С дырами в бюджете регион не может выполнять свои социальные обязательства. Выходит, что НАО — достаточно нестабильный регион, который как раз сейчас переживает тяжелый кризис. Если НАО присоединится к Архангельской области, то региональные власти должны будут поддерживать Ненецкий округ, который потом будет приносить большие деньги. А потом ему опять нужно будет помогать. В такой взаимовыручке и есть смысл федерализма.  

Есть и вторая предпосылка. Она связана с интересами новых назначенных губернаторов Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Они хотят повысить статус регионов в российской политике. Элиты и жители этих регионов считают, что значение Архангельской области и НАО должно быть выше, ведь это российские ворота в Арктику, наш главный европейский морской нефтегазовый хаб. Объединение может повысить узнаваемость регионов, внимание к ним, их участие в федеральных программах, привлечь инвестиции. 

Какие есть препятствия объединению НАО и Архангельской области  

Жители хотят сохранить свой особый статус, за который они долго сражались. Разговоры о присоединении Ненецкого автономного округа не прекращаются с начала 90-х. Ведь НАО — самый маленький по населению регион, причем, как уже было сказано, очень богатый за счет нефти и газа. Но жители НАО долго и последовательно отстаивают свою независимость. 

Второе препятствие к объединению — Архангельская область беднее, инструментов развития у нее не так много. НАО временно находится в кризисе, но в целом за почти 30 лет своего существования регион почти всегда опережал Архангельскую область в экономическом развитии. После объединения округу придется больше делиться с Архангельской областью. 

Еще одно препятствие — Ненецкий округ оторван от Архангельской области. Между ними нет ни одной автомобильной или железной дороги. НАО связан с большой землей только морским сообщением и самолетами.  

Каковы перспективы реформы федерализма в России

Россия —  большая и очень разнообразная страна. У нас есть густонаселенные территории, есть территории с низкой плотностью населения, есть сельскохозяйственные, урбанизированные, промышленные области. Это разнообразие — конкурентное преимущество России на глобальной арене. Но сложность российского пространства требует не менее сложной модели управления. Моделей может быть много. Для таких территорий, как Ненецкий автономный округ, лучше создавать автономии второго порядка. Это значит следующее: Ненецкий округ войдет в состав Архангельской области, но будет обладать особыми правами, сохранит свои налоги и законодательство в рамках своих компетенций. Такое решение сохранило бы особый статус региона и оптимизировало бы бюрократический аппарат. 

Кроме НАО и Архангельской области, есть и другие потенциальные претенденты на объединение. Но ни у одного региона нет желания объединяться. В мировой истории случаи присоединения регионов и понижения их статусов встречаются крайне редко. Тем не менее в прессе регулярно встречается обсуждение присоединения Еврейской автономной области к Хабаровскому краю или Амурской области, а Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов — к Тюменской области. Хотя с этими округами все совсем сложно. Это крупные регионы с большим населением и развитой промышленностью. Несмотря на это, разговоры об их объединении с другими регионами возникают на основе предположений о том, что у нас хотят ликвидировать автономные округа, опять же, ради упрощения.   

Общая логика модели управления российским пространством должна подразумевать построение сложной, асимметричной, многоуровневой модели. А стремление просто поделить Россию на 40 одинаковых губерний будет иметь слишком пагубные последствия. 

Подготовил Асхад Бзегежев

Поддержать лого сноб
0 комментариев
Хотите это обсудить?
Войти Зарегистрироваться

Читайте также

Сегодня, пожалуй, каждому школьнику известно, что самым распространенным способом выявления коронавируса является так называемый ПЦР-тест. Однако к этому методу существует масса нареканий: часто он показывает ложноотрицательный результат даже у больных. В Роснано разработали тест, точность которого превысила 96%. Он уже производится в промышленных масштабах и получил европейский сертификат
В своем третьем за последние две недели обращении к нации президент Владимир Путин пообещал, что Россия победит COVID-19 — так же как Древняя Русь в свое время разбила печенегов и половцев, — и дал новые поручения главам субъектов. Рассказываем, какие карантинные меры уже введены в российских регионах
Нельзя сказать, что наша власть совсем не сочувствует людям. Но в ее системе координат это текущий ресурс для достижения более приоритетных целей — пусть и более приземленных, чем в «героические» 1930-е. Проведение парада на фоне продолжающейся пандемии — лишь одно из подтверждений этого наблюдения