17 февраля 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации огласил своё постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Постановление принято единогласно, в его принятии участвовало 17 судей, особых мнений не имеется.

Поводом стала коллективная жалоба межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие» и её председателя Светланы Ганнушкиной и аналогичные жалобы межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр» и башкирского регионального общественного фонда «Международный стандарт».

Общие слова, или Немного лирики

Несмотря на то, что не все заявители-юридические лица являются некоммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность в организационно-правовой форме общественного объединения, Суд справедливо посчитал необходимым начать содержательную часть Постановления со ссылки на статью 30 Конституции Российской Федерации, статью 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и статью 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве каждого на свободу объединения (ассоциации). Суд признал широкую автономию «общественных объединений, служащих формой самоорганизации в рамках гражданского общества» и необходимость создания «для граждан реальных возможностей

собственными и совместными усилиями добиваться с помощью правовых средств

осуществления

инициируемых ими

социально-экономических,

политических

, культурных, научных, природоохранных и других программ» (абзац третий пункта 2 мотивировочной части Постановления, курсив наш). При этом свободные общественные объединения «самостоятельно выбирают формы и методы реализации поставленных задач», а органы публичной власти «не вправе произвольным образом ограничивать деятельность общественных объединений… в том числе в отношении оценки целесообразности направлений и содержания такой деятельности» (там же).

Своя порция лирики досталась не только общественным объединениям, но и прокуратуре (пункт 3 мотивировочной части Постановления), которая «исходя… из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций» предсказуемо предстаёт внеформатным Левиафаном. Хорошо, что на этот раз обошлось без упоминания пресловутого «ока Государева».

Конституционные судьи также строго напомнили прокурорам, что «превышение органами прокуратуры своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с вытекающими из

[

конституционных] принципов правового государства условиями допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина» (последний абзац пункта 5 мотивировочной части Постановления). Мелочь, а приятно…

Золотое правило

В пункте 4 мотивировочной части Постановления Суд формулирует «золотое правило», которое является идеологической основой других разделов Постановления, в которых Суд фактически вместо законодателя формулирует нормативную схему взаимоотношений проверяющего прокурора и проверяемых представителей некоммерческого «третьего сектора».

С одной стороны, Суд не без учтивой лести признает, что некоммерческие организации (далее – «НКО») нередко оказывают «существенное воздействие на экономическое, социальное и духовно-культурное развитие общества и

[

даже!

] государства

». Являясь таким образом источником повышенной опасности, общественники заслуживают и прокурорских проверок, и проверок силами специализированного государственного органа (каковым в настоящее время является Минюст). При этом такие проверки не могут посягать на само существо конституционного права на объединение (см. первую часть лирики выше), в том числе «путем создания необоснованных, избыточных и непреодолимых препятствий для реализации этого права» (!)

В этой связи, сославшись на резиновую часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Суд сформулировал «золотое правило» Постановления: при проведении прокурорских проверок некоммерческих организаций «требования к проверяемому субъекту при проведении проверочных мероприятий

[

должны] оцениваться с точки зрения их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого, в том числе с учетом проверок, проводившихся ранее» (как Минюстом, так и прокуратурой). Более того, Суд человеческим языком подчеркнул, что «сами контрольно-надзорные мероприятия не должны быть для некоммерческих организаций чрезмерно обременительными и необоснованно препятствовать их

нормальной деятельности

» (абзац первый пункта 5 мотивировочной части Постановления, курсив наш).

То, где кроется дьявол

Перейдём к схеме взаимодействия в треугольнике «НКО – прокурор – Минюст», начертанной конституционными судьями в Постановлении. Можно с уверенностью сказать, что здесь они занялись нормотворчеством, что в общем-то в их полномочия входит. Наверное, было бы неплохо оставить их единственными законодателями, но это уже лирика, а она была выше…

(a) Начало прокурорской проверки

Конституционный Суд внес некоторую ясность в процедуру начала прокурорской проверки. Начать проверку прокурор может как получив сообщение извне, так и по собственной инициативе. Вместе с тем, в любом случае должны иметься «конкретные сведения», указывающие на наличие в деятельности некоммерческой организации «признаков нарушений закона». При этом проверка может быть начата только в том случае, если сомнения прокурора (а законно ли действует НКО?) не могут быть устранены «посредством взаимодействия» прокуратуры с Минюстом. Иными словами, для начала соответствующие вопросы прокурор должен задать Минюсту (его соответствующему территориальному органу), который по определению имеет информацию о текущей деятельности НКО (например, из регулярно сдаваемой некоммерческими организациями отчетности).

Процессуальной гарантией наличия оснований для прокурорской проверки (конкретных сведений о наличии признаков нарушений закона со стороны проверяемой НКО) является изобретенное Конституционным Судом решение прокурора о начале проведения прокурорской проверки, которое должно быть мотивировано, доведено до сведения проверяемой некоммерческой организации не позднее начала проверки и может быть обжаловано в суд.

(b) Документы и материалы, которые прокурор вправе потребовать у НКО в ходе проверки

Здесь Конституционный Суд установил ряд долгожданных ограничений произвола блюстителей закона в тёмно-синих мундирах. Прежде всего, они не вправе запрашивать у некоммерческих организаций документы и материалы, если они могут быть получены у государственных органов или из открытых источников, либо передавались прокурорам ранее. Кроме того, нельзя запрашивать те документы, которые некоммерческая организация иметь в соответствии с законодательством не обязана. Прокурор не вправе и требовать у НКО формирования документов, не имеющихся на момент предъявления прокурорского требования. Например, прокурор не вправе требовать у проверяемой организации обобщения сведений, создания статистических таблиц и проч.

(с) Запрет повторных прокурорских проверок

Конституционный Суд прямо запретил прокурорам проверять ту же самую некоммерческую организацию повторно, то есть в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной прокурорской проверки уже была дана или должна была быть дана правовая квалификация, если повторная прокурорская проверка не обусловлена появлением каких-либо новых или вновь открывшихся обстоятельств. При этом не является повторной прокурорская проверка того, устранены ли ранее выявленные нарушения закона.

(d) Привлечение сотрудников других государственных органов

Конституционный Суд разъяснил, что привлечение прокурорами для участия в своих проверках представителей других государственных органов допускается только в целях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических) функций. Это означает, что такие «коллеги» самостоятельно никаких проверочных мероприятий осуществлять не вправе.

(e) Процессуальное оформление итогов прокурорской проверки

По итогам прокурорской проверки, если, по мнению прокуроров, выявлены нарушения закона со стороны проверенной НКО, совершается акт прокурорского реагирования: предостережение, постановление, протест или даже представление. Вместе с тем, Конституционный Суд требует от прокурорских работников (вне зависимости от того, выявлены ли нарушения закона и совершился ли акт прокурорского реагирования) принятия по итогам прокурорской проверки соответствующего решения (которое, соответственно, также может быть обжаловано в суд).

(f) Судебный контроль за прокурорским надзором

Безусловно, в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, все принятые и осуществленные прокурором в рамках прокурорской проверки решения и действия могут быть обжалованы заинтересованными лицами (прежде всего, проверяемой некоммерческой организацией) в суд в порядке глав 23 и 25 ГПК России. Конституционный Суд решил напомнить, что судебная защита должна быть «справедливой, компетентной и эффективной»! Посмотрим, услышат ли этот достойный призыв конституционных коллег судьи судов общей юрисдикции.

Также Конституционный Суд напомнил, что бремя доказывания правомерности своих требований и прочих телодвижений лежит на прокуроре.

(g) Сроки

Единственный аспект существующего правового регулирования (точнее, его отсутствия) прокурорских проверок, который Конституционный Суд решился признать не соответствующим Конституции, - это сроки. Действующая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – «Закон о прокуратуре») не определяет как сроки выполнения требований прокурора (неисполнение которых образует состав административного правонарушения), так и срок проведения собственно прокурорской проверки. Такое положение вещей является неконституционным.

Поэтому Конституционный Суд России признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре в той мере, в какой они не устанавливают общие (предельные) сроки проведения прокурорской проверки, а также не регламентируют сроки исполнения требований прокурора в ходе проведения такой проверки (пункт 3 резолютивной части Постановления).

Федеральному законодателю Суд предписал внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о предоставлении документов и материалов (абзац первый пункта 4 резолютивной части Постановления).

Впредь до внесения в действующее законодательство вышеуказанных изменений соответствующие сроки должны быть разумными, с возложением бремени доказывания разумности на прокуроров (абзац второй пункта 4 резолютивной части Постановления). За ориентир разумности Суд предложил прокурорам взять Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которым срок проведения проверки не может превышать 20 рабочих дней (статья 13), а документы проверяемой организацией (предпринимателем) должны быть предоставлены по мотивированному запросу в орган государственного (муниципального) контроля (надзора) в течение 10 рабочих дней (пункт 5 статьи 11).

Что всё это может значить

Как хорошо известно, Конституционный Суд не является вышестоящим судом по отношению к судам общей юрисдикции, которым предстоит воплощать его правовые позиции в жизнь. То, насколько им суждено стать чем-то больше, чем красивыми словами, покажет, в первую очередь, пересмотр дел заявителей, который должен теперь последовать в соответствии с указанием, содержащимся в пункте 5 резолютивной части Постановления. Понятно, что и другие некоммерческие организации будут стараться использовать авторитет Суда в неминуемых спорах с прокурорами.

Федеральному Собранию предстоит внести в Закон о прокуратуре дополнения, указав конкретные сроки прокурорских проверок и исполнения требований прокуроров в их рамках. Гражданскому обществу следует пристально следить за соответствующим законотворческим процессом.

Даже в самом оптимистичном сценарии – суды общей юрисдикции добросовестно применяют правовые позиции Конституционного Суда в своей правоприменительной практике, а Федеральное Собрание своевременно правит законодательство в соответствии с указаниями Суда – Постановление касается только процедурных аспектов проведения прокурорских проверок, в определённой степени ограничивая произвол сотрудников «федеральной централизованной системы органов» по отношению к гражданскому обществу и правам человека. То, как на практике люди в тёмно-синих мундирах будут использовать свои обширные полномочия зависит в конечном счете от политической позиции Генерального прокурора России, а также от того, будет ли наконец-то судебный контроль его решений и действий и решений и действий его подчинённых действительно содержательно «справедливым, компетентным и эффективным».