Фото: Владимир Родионов и Сергей Величкин / ИТАР-ТАСС
Фото: Владимир Родионов и Сергей Величкин / ИТАР-ТАСС

Программа нашей партии простая: мы хотим править Италией.

Бенито Муссолини

Всего через 10 дней после своей инаугурации в мае 2000 г. Владимир Путин сообщил о намерении построить в России «вертикаль власти» и предложил существенным образом изменить принципы отношений федерального центра с регионами. В ходе бурных политических сражений лета 2000 г. региональные элиты смирились со значительным ущемлением своих прав и возможностей, сумев, однако, отстоять при этом свою самостоятельность: при поддержке Конституционного суда губернаторам фактически удалось торпедировать путинскую инициативу о праве президента на снятие губернаторов с должности. Однако «губернаторской партии» пришлось расстаться со всеми помыслами о приходе к власти. После удаления региональных лидеров из Совета Федерации казалось, цель президента Путина достигнута.

Но вскоре выяснилось, что он понимал вертикаль власти гораздо шире. Без предупреждения Кремль начал последовательный процесс трансформации политической системы страны, результатом которого стало полное подавление политической конкуренции в России. Часть оппозиционных политиков предпочла синицу в руках и согласилась сотрудничать с Кремлем в жестко очерченных рамках; другие, отказавшиеся быть лояльными, были названы «несистемной оппозицией» и вытеснены из политической жизни. Уже в середине первого президентского срока Путина Кремль получил полный контроль над высшим законодательным органом власти страны, а сам президент — возможность распоряжаться законодательным ресурсом государства в своих интересах, преследуя свои цели.

Триумф демократии

Хотя на президентских выборах в июне 1991 г. Борис Ельцин был избран уже в первом туре, получив более 57% голосов, он никогда не имел устойчивой поддержки большинства российского парламента и постоянно сталкивался с необходимостью строительства ситуативных коалиций. За год до своего избрания Борис Ельцин лишь в третьем туре смог стать победителем выборов на пост председателя Верховного совета РСФСР. Хотя в целом тот состав российского парламента поддерживал многие реформаторские идеи и планы, столкновения между президентом и парламентом не были редкостью.

Эти трения начали нарастать после распада СССР, когда Верховный совет России превратился в полноценный высший законодательный орган нового государства. С одной стороны, неудачное начало экономических реформ серьезно ухудшило ситуацию в стране и парламент стал центром критики правительства. С другой стороны, в силу своего амбициозного характера Руслан Хасбулатов, председатель Верховного совета, хотел доминировать на политической арене. Он добивался верховенства парламента над президентом, часто срывая достижение компромисса и переводя многие противоречия в личностную плоскость. Конфликт между президентом и Верховным советом постепенно нарастал и, в конце концов, в октябре 1993 г. перерос в вооруженное противостояние, в котором победителем вышел Борис Ельцин.

В ходе состоявшихся через два месяца выборов в Государственную думу Ельцин не стал поддерживать ни одну из политических партий, заявив о намерении оставаться «президентом всех россиян». В голосовании по партийным спискам победила ЛДПР во главе с националистически-популистским лидером Владимиром Жириновским, набравшая 22,5% голосов. На втором месте оказалась реформаторская партия во главе с Егором Гайдаром, которая набрала 15,5% голосов, но благодаря более успешному результату в мажоритарных округах смогла создать количественно равную с ЛДПР фракцию. Наличие в нижней палате парламента восьми партий, преодолевших 5-процентный барьер, и 130 (из 450) независимых кандидатов относительно легко позволяло президенту строить ситуативное большинство, но полномочия первого состава Государственной думы сохранялись всего два года. На следующих выборах, в декабре 1995 г., ситуация радикальным образом изменилась.

Если в выборах 1993 г. участвовало 13 партий, восемь из которых, набрав в совокупности 80% голосов, прошли в Думу, то количество участников на выборах 1995 г. резко выросло — 43 партии и избирательных блока. Это привело к распылению половины голосов между участниками, которые не смогли преодолеть установленный ограничительный барьер; четыре партии, которые набрали более 5%, получили неожиданную премию в виде гораздо большего количества мест в парламенте, чем могли бы ожидать. Несомненная победа досталась коммунистам, которые вместе со своими союзниками получили 40% мест в Государственной думе. На выборах 1995 г. президент Ельцин снова решил остаться «над схваткой», не поддержав даже партию, созданную его ближайшим соратником — премьер-министром Черномырдиным. В результате эта партия выступила крайне неудачно, набрав в целом по стране немногим более 10% голосов.

В целом выборы 1993 и 1995 гг. показали, что Борис Ельцин не противился свободным выборам в Государственную думу и как президент не боялся оппозиционно настроенного парламента. Более того, у него и у его администрации не было в руках необходимых инструментов, чтобы повлиять на результаты выборов неэлекторальным образом, используя то, что потом получило название «административный ресурс». Яркий пример: партия премьера Черномырдина на выборах 1995 г. смогла набрать больше 15% голосов лишь в регионах России из 83 (партия Жириновского преодолела эту планку в 23 регионах, а коммунисты — в 61) .

От ненависти до дружбы

Выборы в Думу в 1999 г. оказались серьезным испытанием для Кремля, которому пришлось сражаться одновременно на нескольких фронтах. С одной стороны, Борис Ельцин назвал имя своего преемника, Владимира Путина, и назначил его премьер-министром. Политический рейтинг Путина к концу лета 1999 г. был крайне невысок, и задачей Кремля было нарастить его с прицелом на президентские выборы 2000 г. — политтехнологи, работавшие с премьером, не имели права на ошибку. С другой стороны, Государственная дума контролировалась левым большинством, и Кремль опасался повторения победы коммунистов на думских выборах, понимая, что аппетит приходит во время еды — если бы коммунисты смогли сохранить свое 40-процентное представительство в нижней палате парламента, то их кандидат становился бы явным лидером в президентской гонке. Нельзя было сбрасывать со счетов и то, что объединение многих губернаторов вокруг бывшего премьера Примакова и московского мэра Лужкова раскалывало политическую элиту: реальной угрозой для Кремля могла стать поддержка этого альянса бюрократией по всей стране и формирование устойчивого большинства в Думе на основе союза коммунистов и губернаторов.

Александр Волошин, в то время руководитель администрации Кремля, позднее признавался, что «на стерильно честных выборах, без административного ресурса, без ничего… была серьезная вероятность возврата назад, то есть победы коммунистов. Я бы считал, что вероятность 50 на 50 как минимум в 2000 г.» Эта угроза заставляла Кремль напрягать все силы и использовать все инструменты, которые были доступны в тот момент.

С такой нелегкой задачей Кремль справился, сражаясь как загнанный в угол раненый медведь. Цель, по мнению команды Ельцина–Путина, оправдывала средства; желание победить любой ценой вело к тому, что все существовавшие формальные и нравственные ограничения отбрасывались в сторону. Контролируемые государством телеканалы активно распространяли домыслы о плохом здоровье Евгения Примакова и подробно рассказывали об обысках, которые проводила ФСБ в офисах жены Юрия Лужкова, обвиняя ее в нарушениях валютного законодательства. В то же самое время Кремль запустил новую волну атак на телекомпанию НТВ, которая поддерживала его главных оппонентов.

Хотя коммунисты вышли победителем, их результат (24,3% голосов по партийным спискам) оказался практически идентичным результату, полученному на предыдущих выборах. Это говорило об отсутствии серьезного потенциала у кандидата от коммунистов на президентских выборах. Помимо этого коммунисты потеряли треть мест, полученных четыре года назад в мажоритарных округах. Хотя Компартия оставалась крупнейшей фракцией в Думе, она теперь контролировала менее 30% мест.

Столь слабый результат коммунистов не давал им шансов снова стать доминирующей силой в парламенте, и, когда Кремль сделал им неожиданное предложение вступить в альянс для получения контроля, коммунисты с радостью приняли его. Логика Кремля была понятна: с одной стороны, нужно было получить не оппозиционную Думу, на что коммунисты де-факто согласились, приняв предложение Кремля, поскольку для них участие в строительстве коалиции большинства было несомненной имиджевой победой; с другой — главным соперником Кремля оставался губернаторский блок «Отечество — Вся Россия», который соглашался на коалицию с «Единством», только если спикером Думы стал бы бывший премьер Примаков, что резко обостряло бы президентскую кампанию. Из двух плохих вариантов Кремль выбрал меньшее, хорошо знакомое «зло» — на президентских выборах конкурент-коммунист представлялся Путину меньшей угрозой по сравнению с бывшим премьером.

Получив поддержку еще трех депутатских групп, «Единство» поделило с коммунистами почти все руководящие посты в Думе, отдав последним пост спикера нижней палаты. Губернаторская партия «Отечество» получила в свои руки малозначимый пост председателя Комитета по делам СНГ, после чего стала стремительно терять влияние в стране.

Однако такая конструкция не была устойчивой. С одной стороны, союз с коммунистами вряд ли был симпатичен Кремлю с точки зрения общественного восприятия. С другой стороны, время от времени коммунисты отказывались поддерживать законодательные инициативы, исходившие от президентской администрации, заставляя ее искать поддержку у других фракций. К тому времени конфронтация между регионами и федеральным центром уже перестала беспокоить Кремль: финансовая зависимость большинства российских регионов от дотаций из федерального бюджета и лишение губернаторов возможности влиять на принятие решений на федеральном уровне после их изгнания из Совета Федерации заставили последних демонстрировать полную лояльность новому президенту. К концу лета 2001 г. стало очевидно, что никаких существенных разногласий между прокремлевским «Единством» и губернаторским блоком ОВР не осталось, и их объединение во второй половине того же года в новую партию выглядело вполне естественным. Новая партия получила название «Единая Россия».

После этого в Думе прошло новое перераспределение руководящих постов, на этот раз своего места «за праздничным столом» лишились коммунисты.

Бюрократия рулит

Подготовка Кремля к парламентским выборам 2003 г. началась за два с половиной года до этого, в середине 2001 г., когда в России был принят закон о политических партиях. Кремль хорошо помнил результаты выборов 1995 г., когда половина голосов избирателей досталась партиям, не прошедшим 5-процентный барьер, и сосредоточил свои усилия на борьбе с малыми партиями. Первым шагом на этом пути стало введение государственного контроля за созданием и функционированием политических партий.

Закон, принятый в 2001 г., дал в руки государства инструменты административного давления на партии на всех стадиях их существования. Согласно закону, отныне только партии могли выдвигать списки на выборах в Государственную думу по федеральному округу (ранее это право было и у общероссийских общественных объединений, и у избирательных блоков). Кроме того, была введена норма о том, что избирательные блоки могли создаваться при обязательном участии хотя бы одной политической партии.

Закон устанавливал разрешительный, а не заявительный, как ранее, порядок создания и государственной регистрации партий, а также давал исполнительной власти право ликвидировать существующие партии на достаточно размытых основаниях. В процессе создания партии должны были проходить через множество бюрократических процедур на федеральном и региональном уровнях и на каждом этапе могли столкнуться с отказом в регистрации из-за малейших ошибок или неточностей при оформлении документов. Закон установил минимальную численность партий (10 тысяч человек) и требование о наличии региональных отделений не менее чем в половине регионов страны, запретив одновременно с этим создание региональных и межрегиональных партий. Введенные требования о численности и региональных отделениях распространились на уже действующие партии, которые должны были представить в государственные органы доказательства наличия своих отделений.

Практика применения нового закона немедленно показала, что исполнительная власть получила неограниченные возможности, чтобы препятствовать созданию и регистрации новых партий, а также добиваться ликвидации неудобных или неугодных. Перед выборами в Государственную думу в 1999 г. в России существовало 139 политических общественных объединений, имеющих право участвовать в парламентских выборах, из которых две трети воспользовались этим правом. К выборам 2003 г. осталось 44 зарегистрированные партии. «После перерегистрации… останется не более 10 партий. Это прежде всего те, которые представлены в Госдуме», — внятно озвучил перспективу замминистра юстиции Евгений Сидоренко.

Важнейшим шагом на пути установления контроля Кремля над избирательным процессом стало создание в 2002–2003 гг. вертикали избирательных комиссий: они были выстроены в иерархическом порядке и подчинены Центральной избирательной комиссии (ЦИК). Руководители региональных избиркомов стали избираться по предложению ЦИК или назначаться ЦИК; состав нижестоящих избиркомов в значительной части начал формироваться путем назначения их членов вышестоящими комиссиями. В марте 2003 г. информационная система ГАС «Выборы» была передана в ведение Федеральной службы охраны (ФСО) — отныне вся информация о результатах голосований контролировалась наиболее приближенной к президенту спецслужбой. Избирательные комиссии, включая ЦИК, стали получать эту информацию только из рук Кремля.