Количество, а не качество. Как на самом деле снижают преступность

Как и здравоохранение, сфера охраны правопорядка преобразилась в последние десятилетия в результате использования количественных показателей. Здесь ставки тоже высоки: судьба городов в немалой мере определяется тем, как жители воспринимают их безопасность, а переизбрание мэров часто зависит от их способности контролировать преступность или снижать ее уровень. Когда публика и политики задумываются об общественной безопасности, их взоры обращаются к полиции, которую считают ответственной за уровень преступности. Впрочем, как и в случае здоровья и системы здравоохранения или образования и школьной системы, общественная безопасность лишь отчасти зависит от эффективности полиции. Она в определенной мере зависит от других составляющих судебной системы: прокуроров, судов, пенитенциарной системы и системы досрочного освобождения. В немалой степени она определяется склонностью местного населения к преступной деятельности, которая, в свою очередь, обусловлена более широким кругом экономических, этнических и культурных факторов. А еще общественная безопасность зависит от легкости совершения преступлений. Спад преступности в последние десятилетия стал результатом действий собственников имущества. Возможности угона автомобилей, краж со взломом и других преступлений радикально сократились вследствие мер защиты, принятых миллионами частных лиц, которые приобрели системы противоугонной сигнализации и охраны жилья. Кроме того, в американских охранных агентствах работает около миллиона человек. 

Количество преступлений с применением насилия с начала 1990-х гг. в США снизилось. Заслуженно или нет, но в значительной мере это снижение объясняют изменениями в работе полиции. А главным изменением в ее работе является расширение использования количественных показателей, прежде всего в форме программы Compstat. Это пример, когда количественные показатели для внутреннего пользования оказались действительно полезными. Однако и здесь публичное раскрытие показателей для подкрепления репутации политиков и полицейского руководства создало стимулы для игры и подгонки данных, а также для контрпродуктивного отвлечения сил и средств.

Compstat (компьютерная статистика) — это система анализа и учета преступлений. Ее разработали в полицейском управлении Нью-Йорка в 1994 г., когда управление возглавлял Уильям Брэттон. Она использует геоинформационную систему для отслеживания мест совершения преступлений. Compstat собирает, анализирует и фиксирует данные о преступлениях на картах, чтобы создавать полные картины преступлений, а также дает информацию для еженедельных заседаний, где полицейские руководители отчитываются о результатах работы своих отделений. Данные используют для выявления мест концентрации преступности и соответствующего распределения сил полиции. За прошедшие с момента появления этой системы десятилетия она вышла за пределы Нью-Йорка, ее аналоги действуют во многих крупных городах Америки. Система Compstat способствовала снижению не только количества зарегистрированных преступлений, но и самой преступности.

И все же в одном городе за другим возникают вопросы по точности и достоверности статистических данных о преступности. Compstat как справочно-информационная система действительно полезна. Но, когда мэры оказывают давление на полицейское руководство и требуют продемонстрировать снижение преступности (и это давление спускается на уровень начальников полицейских участков, продвижение которых по службе зависит от устойчивого снижения преступности), рядовые сотрудники полиции начинают считать, что их ждет взыскание за рост количества зарегистрированных преступлений, что создает стимул для манипулирования цифрами. 

Подобные проблемы возникали до появления Compstat и существовали независимо от нее. В 1976 г. социопсихолог Дональд Кэмпбелл (создатель закона Кэмпбелла, см. главу 1) заметил, что главным результатом провозглашенного президентом Ричардом Никсоном наступления на преступность «стало искажение показателей уровня преступности путем занижения количества зарегистрированных преступлений и переквалификации преступлений в разряд менее тяжких». Эта картина не меняется. Самый известный показатель — индекс из сводного отчета о преступности, публикуемого ФБР. Отчет опирается на материалы, присланные из всех городов, и обобщает данные о четырех основных преступлениях с применением насилия (убийства, изнасилования, физическое насилие с отягчающими обстоятельствами и грабежи) и о четырех тяжких преступлений против собственности (ограбления со взломом, кражи, угон транспортных средств и поджоги). Менее тяжкие преступления не включаются в индекс, который широко разрекламирован и считается аналогом карты отчетности. Когда уровень преступности снижается, выборные должностные лица поздравляют себя с успехом, а когда повышается, на политиков обрушиваются с критикой их соперники. Политики, со своей стороны, давят на полицейское начальство, требуя снизить уровень преступности, а полицейское начальство давит на подчиненных.

Все это создает огромный соблазн продемонстрировать прогресс с помощью манипулирования цифрами. Как объяснил один чикагский детектив, «ведь это так легко, так просто». Во-первых, сотрудник полиции, отвечающий на звонок потерпевшего, может умышленно неправильно классифицировать преступление и зарегистрировать его как менее тяжкое. Проникновение в жилище со взломом превращается в «незаконное проникновение в чужое жилище», взлом гаража становится «причинением ущерба имуществу», а кража превращается в «утрату имущества».

В каждом из этих случаев серьезное преступление становится мелким, не попадающим в сводный отчет ФБР о преступности. Соблазн преуменьшить тяжесть преступлений достаточно велик для того, чтобы полицейское управление Нью-Йорка выделяло значительные ресурсы на проверку полученных отчетов и на наказание сотрудников, уличенных в искажении данных. Но не каждое городское управление полиции обладает ресурсами (и желанием) для создания подразделений, занимающихся проверкой отчетности.

Эта проблема не ограничивается США. В Лондоне (Англия) управление мэра по вопросам охраны правопорядка и преступности поставило задачу снизить преступность на 20%. Этот целевой показатель пошел вниз по инстанциям — от начальника полиции к констеблям, несущим службу на улицах. Их продвижение по службе зависело от достижения цели. В 2013 г. информатор из лондонской полиции сообщил парламентской комиссии о том, что манипулирование статистическими данными стало «укоренившейся частью полицейской культуры»: серьезные преступления вроде грабежей классифицировали как воровство, а об изнасилованиях старались не сообщать, чтобы достичь целевых показателей. Как сказал отставной старший суперинтендант уголовной полиции, «когда целевые» показатели спускают из мэрии, например из управления мэра по вопросам охраны правопорядка и преступности, там хотят сократить число жертв на 20%. Старшие офицеры воспринимают это как указание регистрировать на 20% меньше преступлений». О занижении количества зарегистрированных преступлений и преуменьшении тяжести преступлений «знают на всех уровнях каждого полицейского участка в Англии и Уэльсе», добавил он. Эксперты называли разные приемы улучшения показателей результативности: от отказа верить сообщениям о преступлениях и регистрации нескольких инцидентов в одном районе как один до занижения тяжести совершенных преступлений. 

Есть и другой, еще более сильный соблазн. Он связан с дополнительным ключевым показателем успешности работы полиции — статистикой арестов. Эд Бернс, бывший детектив балтиморской полиции, служивший в отделах по борьбе с наркотиками и убийств (он более известен как один из создателей телесериала «Прослушка»), описал процесс «приукрашивания статистики», с помощью которого полицейские начальники могут добиваться внешне впечатляющих результатов. Как детектив отдела по борьбе с наркотиками, Бернс педантично выстраивал дело против наркобаронов. Но руководству это было не нужно, поскольку отнимало много ресурсов и могло занять годы. Оно хотело видеть рост числа задержаний, улучшение показателей. Ежедневное задержание пяти подростков, продававших наркотики на улице, улучшало статистику сильнее, чем арест крупного наркодилера после многолетнего расследования. С точки зрения полицейского начальства (и политиков, перед которыми оно отчитывалось), все аресты были равноценными. Действия, приносившие наилучшие показатели результативности, почти не снижали оборот наркотиков. Когда все меры имеют равный вес, возникает соблазн пойти по самому легкому пути. В Великобритании процесс направления ресурсов полиции на легко раскрываемые преступления для улучшения показателей раскрываемости называют «перекос».

Итак, в охране правопорядка количественные показатели полезны. Но попытка использовать их в качестве основы для вознаграждения и наказания приводит к менее надежным результатам и может быть даже контрпродуктивной.