Экономисты анализируют итоги путинских реформ

   Для меня эта программа — часть моей биографии. Я к какому-то ее куску был причастен и воспринимаю это как свой личный опыт, свои личные удачи или неудачи. И когда начинаю анализировать, у меня возникают противоречивые чувства. Конечно, очень много упущенных возможностей. Есть ощущение сожаления по поводу некоторых проблем, которые не получилось решить, которые заболтали; не хватило, может быть, мужества, последовательности, времени… С другой стороны, когда смотришь сверху на ситуацию, какой она была в 1999 году и как она выглядит сейчас, понимаешь, что это две разные страны. И что в принципе, несмотря на огромное количество минусов, которые особенно уродливо вылезли в ситуации кризиса, у нас многие институты появились, начали работать, поменялись обычаи делового оборота. Видны общие цивилизационные подвижки, которые, впрочем, могли быть гораздо быстрее, заметнее, если бы были проведены важные базовые реформы.

Почему из программы изъяли неэкономическую часть? Тогда искренне считали, что это вопрос не правительства, а администрации президента. И действительно администрация президента отвечала за эти вопросы. Потом как-то вкус к ним прошел. Особенно на фоне больших нефтяных доходов было ощущение, что все хорошо, все в шоколаде, не надо…

Казалось, что вся эта программа реалистична. С 2000-го по 2002 год демонстрировалась сильная политическая воля, был спрос. Очень заметно двигались реформы электроэнергетики и железнодорожного транспорта, налоговая реформа, подбирались к теме административной реформы. А потом началось торможение: компромиссность, неготовность элит задавать какие-то вопросы, оставление некоторых зон нереформируемыми по каким-то внутренним понятийным соображениям. Но я не думаю, что до ЮКОСа все было хорошо, а после ЮКОСа все стало плохо. Это, конечно, очень выпуклый и красноречивый сюжет, но я бы не сводил все реформы или их окончание к этой ситуации.

Один из главных выводов этой конференции по подведению итогов, в которой я участвовал, в том, что эта программа по-прежнему актуальна. Она не устарела, и есть смысл почаще в нее заглядывать. На конференции вновь прозвучало, что по-прежнему главные причины неудач в экономике на самом деле лежат вне экономики — это судебная система, правоохранительная система, административная реформа, гражданское общество и так далее. Вывод таков: отсутствие этих фундаментальных институтов девальвирует социальные институты чисто экономически.

Другой урок, который я для себя извлек и который должны сделать люди, кто продолжает заниматься программированием на государственном уровне или будет это делать, — то, что мы очень часто вместо глубокого анализа программы быстро писали другую. Такое было. Вот программа была написана в 2000 году на 10 лет, но начиная с 2003–2004-го, потом в 2005–2006 годах она довольно радикально переписывалась. Вот, на мой взгляд, правильным было бы более консервативное поведение. Мы должны были все-таки придерживаться программы до 2010 года. Когда новое правительство или даже действующее правительство писало новую программу «по вновь открывшимся обстоятельствам», это было, конечно, лукавство и, может быть, нежелание отвечать на вопрос «почему не получилось?», нежелание анализировать и честно говорить друг другу о причинах неудач. Если вы честно не сказали, почему у вас не получилось какое-то мероприятие, то с большой вероятностью у вас оно не получится и в новой программе. Поэтому анализ этой программы — очень хорошая практика.   

   Реформа провалилась не только из-за потока хлынувших в экономику нефтяных денег, просто все эти решения принимали политики не избранные, а назначенные, как Путин, Медведев и так далее. Греф совершенно справедливо замечает, что без реформы политических институтов реформы экономические невозможны. Я в 1999-2000 годах тоже находился в плену заблуждений, что реформы возможны в условиях управляемой демократии. Собственно, многие ее пункты были потом претворены в жизнь: разделение России на федеральные округа, назначение губернаторов, подчинение полностью себе парламента. Не скрою, все эти решения мне тоже были симпатичны. Но я, как и Греф, готов признать, что это была трагическая ошибка.

Греф тоже в свое время выступал за то, чтобы политическая система была подчинена главной идее — решению экономических вопросов. Это и было сделано: управляемый парламент, управляемые регионы, управляемые партии и средства массовой информации. Но экономические реформы при этом выполнены всего на треть! Причины: не было политической конкуренции, аппарат бюрократизировался и коррумпировался — словом, произошло все так, как и должно было быть. Нам нужна политическая реформа, тогда и экономика будет развиваться. Другой вопрос, как. Но в любом случае это было бы выбором людей.

Разумеется, это не значит, что, будь у нас выборы, страна повернула бы в ту сторону, куда хочется мне. Но процессы развивались бы более естественно. И наверняка программа политического лидера, который был бы выбран народом, была выполнена не на 30 процентов, а гораздо больше.   

   Сами разработчики реформы говорят, что для такой амбициозной программы 36% выполненных задач — не обязательно провал. Есть направления, по которым сделано практически все.

Действительно, трудно судить, провал ли это или успех. При этом очевидно, что если первые три или четыре года программа все же выполнялась (может быть, медленнее графика, но выполнялась), то начиная с 2003-2004 годов процесс в лучшем случае замедлился, а в некоторых случаях остановился или даже пошел вспять. Поэтому нельзя сказать, что программа равномерно выполнялась на 40%. Сначала она выполнялась на 80 или 90% в год. А потом всего на 10-20%.

Первый серьезный звонок, что программа не будет выполнена, прозвучал, когда было решено отказаться от реформы «Газпрома». Вторым стало дело ЮКОСа. Стало ясно, что о реформе судебной и политической системы речи не идет.

Концепция реформ абсолютно правильная, но, как об этом говорили на конференции сами ее разработчики, проблема в том, что в России была свернута политическая конкуренция. Этого, конечно, в программе не было, она была написана для власти подотчетной, которая знает, что ей надо будет предъявить результаты своей деятельности.

Сейчас мы видим, что в отсутствие политической конкуренции те же самые люди говорят те же самые слова, что и 10 лет назад, и не стыдятся того, что не выполнили своих обещаний. И сама по себе программа здесь ни при чем. Понятно, что ее нужно выполнять, как  понятно и то, что у власти, у которой все хорошо, которая не боится выборов, нет стимулов ее выполнять. Проблема заключается и в нефтяных деньгах, а этих денег достаточно для того, чтобы все было хорошо и без реформ. И об этом говорили и Греф, и Кудрин. Они сказали, что, когда цены на нефть пошли вверх, об этой программе почти забыли. Впрочем, Греф и Кудрин не только подтвердили, что программа актуальна до сих пор, но и обсудили, почему ее трудно реализовать в сегодняшней России. Герман Оскарович упомянул о критической роли лидера для проведения реформ, а Алексей Леонидович сказал буквально следующее: «Нужны свежие головы».   

   Я вообще отношусь к этой программе скорее положительно. Осмелюсь утверждать, что для российской правительственной программы треть выполнения — это много. Конечно, она не является оглушительно успешной, но назвать ее провальной я бы не посмел. То, что вспомнили про программу Грефа и проанализировали ее, очень позитивно. Я предложил бы проделать аналогичную работу с другими правительственными программами — думаю, там не будет 36% выполнения.

Успехом программы Грефа стало, например, направление дебюрократизации экономики. Это дало эффект, замеренный мониторингами Всемирного банка: к 2003 году транзакционные издержки на административный барьер снизились на 15–20% — очень неплохой импульс экономического роста, наряду с внешней конъюнктурой. (Мы иногда забываем про внутренние источники роста, которые стали открываться раньше, чем поднялась мировая нефтяная конъюнктура.) Соответственно, некоторые направления были не только успешны, но и имеют измеримый результат, можно говорить о вкладе этих направлений в рост в течение «семи тучных лет».

Но были направления, к которым так и не приступили. К примеру, разговоры об институтах остаются разговорами в течение всех нулевых. В 1990-е годы про институты даже и не говорили, а в 2000-е только о них и говорили, но ничего не сделали. И кризис дал нам достаточно точный диагноз: мы институционально отсталая страна, с нарастающим сырьевым характером экономики, с перспективой маргинализации в мировой экономике. И так сложилось не потому, что институты не были прописаны в программе, а потому, что институциональные реформы требуют некоторой политической решимости. А ее не было. В результате определенные направления программы были заблокированы состоянием политического режима.

Что касается нефтяной конъюнктуры, то, конечно, в 1999–2000 годах никто не мог даже предположить, что баррель будет стоить 120–130 долларов. Но, надо понимать, что нефть приносила сверхдоходы не только России, но и, например, Норвегии. Однако если вы не имеете сбалансированных политических механизмов обратной связи, то у вас при таком росте нефтяной ренты все сосредоточиваются в борьбе только за нее — это давно доказанный эффект. Поэтому дело здесь не во внешней конъюнктуре, а в том, как работают ваши институты. И то, что их выкинули из программы, естественно, дало тот неприятный эффект от роста ренты.

Я полагаю, что 2000–2003 годы были самым успешным периодом путинских реформ. Все последующие шаги правительства Путина в сфере экономики имели очень спорный результат. Поворотным моментом стало «дело ЮКОСа». Не потому что ЮКОС белый и пушистый. Но способ решения «дела ЮКОСа» был резко антиинституциональным, он был персонализированным, давал возможности для перераспределения средств за границами этого конкретного случая и запускал разного рода процессы, весьма вредные для экономики. Поэтому переломом я считаю осень 2003 года.

Конечно, в программе Грефа некоторые задачи были нереальными, но их можно встретить в любой программе. Я могу бестактно заметить, что если мы сейчас достанем «Стратегию-2020» и посмотрим на цифры, то кое-кому должно стать неловко: эта программа уже не выполнена.

Программа Грефа в целом была удачной и правильной по многим показателям. Проблемой стала связь экономики и политики. Потому что невозможна программа чисто экономическая, которая не принимает во внимание состояние политического режима, политических субъектов и групп интересов.

Я бы извлек такой урок из программы Грефа. Такие вещи должны быть прописаны в условиях программы. И когда в 2008 году будущий президент Медведев  говорил о четырех «И» — это означало, что власть усвоила данный урок. В какой степени это учтено в реальной политике? Ни в какой.