Куда уходят наши налоги
Как устроена федерация
Основная проблема в управлении большой страной — информация. Если все решения принимаются централизованно, то у центра должна быть информация о том, как живет и чего хочет население на всей территории. И пока мы не оказались в цифровой утопии (или антиутопии), собирать такую информацию централизованно очень и очень дорого. А без информации вы рискуете недополучить налоги, потому что не знаете реальные доходы на территориях. Другая проблема — вы рискуете недопроизвести общественные блага (так экономисты называют услуги населению от государства), вызвав тем самым недовольство граждан.
Ответ на эту проблему — федеративная система государства: создание субнационального (регионального) уровня власти, принимающего решения на меньшей территории. Такая система более эффективна просто потому, что у региональной власти больше информации о подконтрольной территории. Они знают, сколько можно собрать налогов и что нужно взамен предоставить населению. Это одна из основных причин существования федеративных систем, сформулированная Фридрихом Хайеком еще в 1945 году.
Кроме доступности информации федеративные системы хороши еще вот чем: люди могут «голосовать ногами» — уезжать с территорий, где им не нравится соотношение уплаченных ими налогов и полученных общественных благ, эту идею выдвинул Чарлз Тибу в 1956 году. Плюс к этому, выбирая регион для жизни, люди с одинаковыми предпочтениями будут жить на одной территории. Если вы хотите получать очень хорошее государственное образование и готовы за это платить высокие налоги, то вы выберете территорию вместе с такими же людьми. Те, кто не готов платить высокие налоги, но готов вести детей в частную школу, выберут другой регион. Но для этого необходимо разнообразие в налоговой нагрузке на разных территориях, то есть регионы должны иметь возможность устанавливать собственные налоги и их величину, а также выбирать уровень предоставления общественных благ. Ну а люди должны обращать внимание на уплаченные налоги и полученные взамен блага от государства. Иначе выгоды от федерализма будут недополучены. Но это в теории.
Как это работает в России
У нас существует три уровня власти: федеральная (министерства, аппарат правительства, президент и администрация президента), региональная (губернаторы, главы республик и автономных областей), местная (мэры городов, главы муниципальных районов). И между ними распределены права и обязанности. Обратимся к тем, которые относятся к налогообложению. Права на получение налогов и изменение налоговых ставок установлены Бюджетным кодексом. В изменении налоговых ставок региональный и местный уровни власти ограничены. Чтобы получить больше налоговых доходов, власти вынуждены проводить политику, способствующую увеличению базы, с которой собирается налог. Это создает стимулы властям к экономическому развитию подконтрольных территорий.
Например, в росте доходов населения в первую очередь заинтересованы региональный и местный уровень власти. Поскольку поступления от НДФЛ (налога на доходы физических лиц, те самые 13%) делятся между региональным бюджетом (70%) и местным бюджетом (30%). Хотя налог федеральный, о чем знают бухгалтеры из Налогового кодекса, его поступления питают бюджеты региона и города. И уклонение от уплаты этого вида налога (серая зарплата) больнее всего бьет по региональному бюджету. Федеральные власти с этих доходов ничего не получают. Так стоит ли ждать от них мер, способствующих увеличению доходов населения, если это никак не отразится на поступлении в федеральный бюджет?
Другой важный для регионального бюджета вид налоговых поступлений — налог на прибыль организаций. Его платят только компании, получившие положительную прибыль, и большая его часть поступает также в региональный бюджет (85%), а оставшееся в федеральный бюджет (15%). Уклонение и от этого вида налога приносит недополучение доходов именно регионального бюджета. НДФЛ и налог на прибыль составляют больше половины доходов регионального и местного бюджетов. Поэтому если в регионе и городе плохие дороги, здравоохранение, образование, то, возможно, региональным властям просто не на что их строить, потому что зарплаты «серые», а бизнес «не получает прибыли».
На что живет федеральный бюджет
Больше половины доходов федерального бюджета составляют нефтегазовые доходы (даже в бюджетной классификации вот так отдельно выделяются), они состоят из НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых) и вывозных пошлин (от экспорта нефти и газа). Поэтому в России так беспокоятся о цене на нефть и газ: от высоких цен выигрывают не только добывающие компании, но и федеральная власть. Экономические исследования показывают, что наличие возможности получать нефтегазовую ренту искажает стимулы власти (в научной литературе есть даже специальный термин — ресурсное проклятие). В таких условиях не работает «голосование ногами»: от того, что вы уедете (или перестанете платить налоги), федеральный бюджет не станет получать меньше денег. Один из способов борьбы с искаженными стимулами — вводить правила распределения нефтегазовых доходов (так называемые бюджетные правила), то есть ограничивать самих себя в расходных аппетитах. В России бюджетные правила используют, благодаря им был сформирован Фонд национального благосостояния. Но, как мы утром выходного дня переводим будильник, чтобы поспать подольше, так и федеральные власти отменяют или корректируют бюджетные правила, чтобы потратить побольше. Из налоговых доходов для федерального бюджета значимыми являются поступления НДС (налог на добавленную стоимость) со всей страны. Это тот самый налог, который мы платим при каждой покупке, его сумму указывают в чеке.
Распределение доходов по уровням бюджета помогает отвечать на вопрос, кто кого кормит. Например, поступления НДС из Москвы, наибольшие среди регионов, кормят Россию потому, что решения по их расходованию принимают не власти г. Москвы, а федеральные. С другой стороны, налог на прибыль крупных корпораций платится по месту нахождения головного офиса, что приводит к концентрации поступлений от налога на прибыль в Москве, даже если корпорация работает по всей России. И в этом смысле Россия кормит бюджет города Москвы. Но если говорить о перераспределении доходов, неизбежно возникает тема межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные трансферты — это деньги, которые по сути просто так переходят из федерального бюджета в региональный. Есть и трансферты внутри регионов: от региональной власти в местные бюджеты (но этот вопрос мы не будем затрагивать). Трансферты бывают трех видов: дотации — совсем без условий расходов, субсидии — их можно тратить только на определенные федеральной властью расходы, субвенции — только на ограниченный список расходов и пропорционально получаемой группе населения. Система распределения трансфертов неравномерна: есть регионы, доходы которых на 60–80% состоят из трансфертов. То есть их налоговые доходы несопоставимы с тем, сколько они получают из федерального центра. Логично, что в таких регионах нет стимулов развивать налоговую базу, гораздо выгоднее это время потратить в кабинетах Москвы, уговаривая федеральных чиновников на дополнительные трансферты.
Регионы-доноры
К обеспеченным регионам часто применяют понятие «регионы-доноры», подразумевая, что они из своего кармана достают деньги и передают бедным регионам. Это некорректно. Регионы-доноры, по определению, — регионы, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Но они вполне могут получать и получают другие виды дотаций и субсидий.
Можно ли говорить, что население таких обеспеченных регионов, как Санкт-Петербург, Москва, Татарстан, «кормит» бедные регионы, живущие на трансферты? Отчасти, и в очень ограниченных масштабах: в «общий котел» идет неравномерно уплаченный регионами НДС, 15% уплаченного налога на прибыль и некоторые акцизы, которые в абсолютном выражении больше у более богатых регионов. Но все-таки система трансфертов призвана распределить нефтегазовые доходы федерального центра в большей степени, чем забрать деньги у «богатых» регионов и отдать «бедным».
Можно ли говорить, что обеспеченные регионы недополучают трансферты, потому что у них есть собственные средства? Да. При распределении трансфертов федеральная власть учитывает возможности регионов «прокормить» себя, поэтому преимущественно помогает тем, кто без трансфертов не справится. Такая система искажает стимулы региональных властей: если при увеличении налоговых поступлений (которого глава региона добился, привлекая бизнес, настраивая условия для его развития) федеральный центр снижает поступление трансфертов на ту же сумму, то зачем стараться?
Проблемы системы
Так реализует ли российский вариант системы федерализма выгоды, которые были описаны в начале статьи? Пока нет. Регионы практически не могут менять налоговую нагрузку (только через налоговые льготы на налог на прибыль, но ими очень мало кто пользуется, опасаясь внимания от налоговых органов). И расходы региона во многом контролируются федеральными властями. Регионы значительно зависят от трансфертов, распределяемых федеральным центром, а некоторые трансферты (субсидии) выдаются целенаправленно на определенные расходы. Указы президента (например, поднятие заработной платы учителей) также создают ограничения на расходы. Введенные нормативы бюджетных услуг противоречат возможности вариации предоставляемых общественных благ. Глава региона, может, и рад бы починить дороги, но не на что: все расписано.
Так что же можно сделать, чтобы это все как-то заработало более эффективно? Начать с малого. Экономисты любят теоретические модели, которые объясняют, почему в реальности мы наблюдаем неэффективность. Так вот, большинство моделей в рамках исследования федерализма говорят о «неведении» населения: если жители не знают фактического соотношения уплаченных налогов и полученных общественных благ. Тогда модель повторяет реальность: неэффективно расходуются трансферты, избираются не самые способные политики.
И вот здесь как раз можно что-то сделать: посчитать, сколько налогов реально платит ваша семья (не забыть НДС); изучить расходы бюджета (например, в 2019 году на оборону и национальную безопасность расходуется 14%, а на образование 10%); глянуть, что покупают министерства в госзакупках; посмотреть доходы и расходы школы, в которой учатся дети; ну и заглянуть в бюджеты вашего региона и города. И тогда мы будем более осознанно принимать решения, которые влияют на жизнь в регионах.
Материал подготовлен в рамках совместного проекта «Сноб» и экономического факультета МГУ им. Ломоносова. В год 80-летия факультета молодые ученые делятся своими исследованиями по самым актуальным проблемам современной экономической науки. Смотрите видеоверсию беседы выпускницы 2017 года Ирины Филипповой с шеф-редактором «Сноба» Сергеем Цехмистренко здесь.
Больше текстов о политике, экономике и обществе — в нашем телеграм-канале «Проект “Сноб” — Общество». Присоединяйтесь